- 屢敗屢戰的社區養老走向何方？（深度討論版）
- 發布者：北京思杰佳通信息技術有限公司 發布時間：2022/10/26 0:00:00
作者介紹 鄭志剛，北京大學社會學系老齡產業方向博士后，先后擔任北京孝為先信息技術有限公司CEO、北京大學老齡問題研究中心養老服務產業組組長，歐亞系統科學研究會老齡產業研究中心執行主任等職務。
本文經作者授權轉載分享，旨在更多的養老人進行討論。
前 言
2018年6月6日，北京市民政局官方網站發布關于《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》政策解讀。一石激起千層浪，學習者有之，看空者不少，憂慮者更多，當然最多的還是吃瓜群眾。考慮到首都養老在全國的影響力，很多地方可能會參考北京做法，結合我們這些年的研究，一些思考總結如下。思考并非深入，只是一時靈感，若有不妥之處還請批評指正，我們會及時修改完善。
目錄1、什么是社區養老？2、社區養老出現了什么問題？3、大多社區養老無法持續的原因？4、運營扶持政策會有效果嗎？5、未來社區養老走向何方？6、參考文獻7、話題討論板
1、什么是社區養老？
社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務(民政部，2011)。
國際的社區養老實踐主要有：美國的老年人活動中心(Senior Center)、成年人日間服務中心(Adult DayServices )、全面的老年人服務項目(Program for All-inclusive Care for the Elderly，PACE)，英國的社區照顧(Community Care)，日本的 社區貼緊型服務和家庭護理支持診所(home care supporting clinics)等等。
國內的社區養老實踐主要有：星光老年之家，老年人活動中心，托老所，社區老年人日間照料中心(GBT 33169—2016)，北京的社區養老服務驛站，福建的社區居家養老服務站(DB35T1518-2015)，廣東的社區居家養老服務機構(DB44T1518-2015)，以及上海的社區居家養老服務社(社區助老服務社)、社區老年人日間服務中心(DB31/T 461—2009)、社區綜合為老服務中心、長者照護之家（《大城養老》編委會，2017）等等。
各地關于社區養老服務機構的概念界定各不相同。北京的社區養老服務驛站相對完善，是充分利用社區資源，就近為有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴護理、心理支持、社會交流等服務，由法人或具有法人資質的專業團隊運營的為老服務機構。社區養老服務驛站應當具備以下基本功能：日間照料、呼叫服務、助餐服務、健康指導、文化娛樂和心理慰藉。在此基礎上，可以根據自身設施條件和周邊資源供給情況，拓展開展康復護理、心理咨詢、法律咨詢等延伸性功能(京老齡委發〔2016〕8號)。
2、社區養老出現了什么問題？
在關于《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》政策解讀中，直面目前存在的問題：北京市計劃在2016年-2020年建設社區養老服務驛站總數1000個。截至2017年底，全市已建成運營驛站380家。但在推進驛站建設過程中，基層同志和驛站運營方普遍反映當前不少驛站運營困難，存在不同程度虧損。 在虧損程度方面，從目前驛站盈虧狀況來看，服務總收入50%的補貼標準尚不能有效解決驛站虧空。根據我們的實地調研，這一問題不是個案，在全國具有一定的普遍性。
在中國養老之路的探索中，出現虧損很正常。但虧損背后的問題卻值得思考。以北京市社區養老服務驛站為例，在驛站開始不久，就已有媒體指出了其問題所在，例如《中工網.養老驛站負重前行.2016-12-11》。在驛站實施的過程中，多位行業人士的調研也及時反饋了問題的存在，并提出了相關建議，例如《中健聯盟研究中心. 周末，北京的養老驛站今天休息!.養老那些事兒. 2017-01-21》《謝紅.養老社區驛站——理想很豐滿，現實很骨感.謝紅養老研究室.2017-06-20》《中國網.驛站式養老面臨五大困境陳曉烽建言六舉措.2018-01-26》等等。
歷史有重演的特性，它會一直持續到教訓被人領悟為止。德國哲學家黑格爾的著名格言好像在社區養老的發展歷史中也適用。回顧社區養老的發展歷史，從星光老年之家、托老所、農村互助幸福院、到各地大力推廣的社區養老服務機構，均是政府強力推動的結果。缺乏社會力量自發創新的政府推動帶來的結果也是驚人的相似。一些媒體的報道可窺一斑：《搜狐.調查 | 星光暗淡 134億扶老公益項目星光計劃怎么就爛尾了?.2015-09-15》《新浪網.誰該為耗資百億的星光計劃出現荒廢負責?.2015-09-21》《中國新聞網.濟南托老所叫好不叫座什么擋住了家門口的養老路.2013-12-06》《北京晚報.北京2000家托老所7年縮水至70家養老驛站痛點在哪?.2016-11-14》。
3、大多社區養老無法持續的原因？
關于已有大多社區養老服務機構無法可持續發展的原因，相關論文、新聞總結的資料已很多。這里只是將幾種典型觀點總結如下。
觀點1：企業不主動不專業
其核心觀點是企業等靠要，主動性不強，不主動開拓客戶。專業性不夠，不會研發專業的養老商品和服務。領導是恨鐵不成鋼，直想擼起袖子直接下手。
觀點2：搶占市場被迫倉促迎戰
很多企業并沒有想清楚社區養老的商業模式。但世紀潮流，浩浩蕩蕩，資源有限，先占再說。有的則是被做。領導找你談話，別給面子不要。前者在苦苦探索中走向政府購買養老服務路線。后者依托養老機構等資源，只是將社區養老當成了一個營銷渠道。
觀點3：拍腦袋的決策者+掩耳盜鈴的執行者
動輒百、千、萬工程決策者，更多是為了業績?政策制訂前是否經過獨立第三方的專業評估？各基層在執行實施規劃時，有的明明知道根本無法可持續，為什么不及時反饋糾正?
4、運營扶持政策會有效果嗎？
針對社區養老的普遍虧損，各地采取了多種辦法，其中最普遍的是政府補貼。北京市不僅創新地提出了多項運營扶持措施，例如服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼和運維支持等，而且不再區分民辦非企業與企業。其補貼依據是：驛站是政府為社區老年人提供基本養老服務的重要載體和主要途徑，是構建三邊四級養老服務體系的基層基礎，同時也承擔著部分政府基本公共服務(北京市民政局,2018)。
從公平性、效率、滿意度等方面，各種運營扶持政策肯定還會存在問題。相信未來多方面會對運營扶持政策效果開展科學評估。我們拭目以待！
我們更關注的是目前各地社區養老的方向是否正確?現在的普遍虧損是否在警示我們目前的社區養老產品模式有問題?若是，我們的運營扶持政策將會事倍功半，甚至南轅北轍。
5、未來社區養老走向何方？
社區養老本沒有路，走的人多了，便找到了路。
在近幾年堅持一線調研中，我們發現一些立足于社區養老的涉老企業，在過去多年中已經探索出了一條成熟可持續發展的路，他們在為老年人提供專業服務讓兒女放心干事業的同時，也收到了較好的經濟價值。風險投資者也已關注并開始行動。政府是否可以順水推舟，借力打力?
也有一些涉老企業創始人告訴我們：在養老產業這些年，我知道做什么會賠錢，但不知道做什么能賺錢，還在試錯中。但他們走過的彎路，很多創業者還在重復走。建議創業者多學習失敗的教訓。別人用血淚已交過的學費，您為什么還非得再交一次呢?
我們也一直在尋路的過程中。從國際國內的理論研究中借鑒經驗，從一線實踐調研中尋找規律。一些研究結論已在多地的養老規劃或實施方案中進行了實踐。其中總結的一條原則必須堅持：社區養老需因時、因地、因人而異，試點穩步推進，切不可大躍進式發展。
誰的青春不迷茫?我國在2000年才開始探索以以社區為依托的養老服務體系(國辦發〔2000〕19號)，至今才不過18年。對于我們這個多災多難的民族，相信一定有智慧能尋找到適合各地自身情況的社區養老發展之路。
6、參考文獻
《大城養老》編委會. 大城養老—上海的實踐樣本. 上海人民出版社。2017.8.
北京市民政局.關于《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》政策解讀.2018-06-06.
北京民政信息網.北京市老齡工作委員會印發《關于開展社區養老服務驛站建設的意見》的通知(京老齡委發〔2016〕8號). 2016-05-18.
中華人民共和國民政部.國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知.2011-12-28.
中國政府網.國務院辦公廳轉發民政部等部門關于加快實現社會福利社會化意見的通知(國辦發〔2000〕19號).2000-2-27.作者介紹
鄭志剛，北京大學社會學系老齡產業方向博士后，先后擔任北京孝為先信息技術有限公司CEO、北京大學老齡問題研究中心養老服務產業組組長，歐亞系統科學研究會老齡產業研究中心執行主任等職務。
本文經作者授權轉載分享，旨在更多的養老人進行討論。
前 言
2018年6月6日，北京市民政局官方網站發布關于《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》政策解讀。一石激起千層浪，學習者有之，看空者不少，憂慮者更多，當然最多的還是吃瓜群眾。考慮到首都養老在全國的影響力，很多地方可能會參考北京做法，結合我們這些年的研究，一些思考總結如下。思考并非深入，只是一時靈感，若有不妥之處還請批評指正，我們會及時修改完善。
目錄1、什么是社區養老？2、社區養老出現了什么問題？3、大多社區養老無法持續的原因？4、運營扶持政策會有效果嗎？5、未來社區養老走向何方？6、參考文獻7、話題討論板
1、什么是社區養老？
社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務(民政部，2011)。
國際的社區養老實踐主要有：美國的老年人活動中心(Senior Center)、成年人日間服務中心(Adult DayServices )、全面的老年人服務項目(Program for All-inclusive Care for the Elderly，PACE)，英國的社區照顧(Community Care)，日本的 社區貼緊型服務和家庭護理支持診所(home care supporting clinics)等等。
國內的社區養老實踐主要有：星光老年之家，老年人活動中心，托老所，社區老年人日間照料中心(GBT 33169—2016)，北京的社區養老服務驛站，福建的社區居家養老服務站(DB35T1518-2015)，廣東的社區居家養老服務機構(DB44T1518-2015)，以及上海的社區居家養老服務社(社區助老服務社)、社區老年人日間服務中心(DB31/T 461—2009)、社區綜合為老服務中心、長者照護之家（《大城養老》編委會，2017）等等。
各地關于社區養老服務機構的概念界定各不相同。北京的社區養老服務驛站相對完善，是充分利用社區資源，就近為有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴護理、心理支持、社會交流等服務，由法人或具有法人資質的專業團隊運營的為老服務機構。社區養老服務驛站應當具備以下基本功能：日間照料、呼叫服務、助餐服務、健康指導、文化娛樂和心理慰藉。在此基礎上，可以根據自身設施條件和周邊資源供給情況，拓展開展康復護理、心理咨詢、法律咨詢等延伸性功能(京老齡委發〔2016〕8號)。
2、社區養老出現了什么問題？
在關于《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》政策解讀中，直面目前存在的問題：北京市計劃在2016年-2020年建設社區養老服務驛站總數1000個。截至2017年底，全市已建成運營驛站380家。但在推進驛站建設過程中，基層同志和驛站運營方普遍反映當前不少驛站運營困難，存在不同程度虧損。 在虧損程度方面，從目前驛站盈虧狀況來看，服務總收入50%的補貼標準尚不能有效解決驛站虧空。根據我們的實地調研，這一問題不是個案，在全國具有一定的普遍性。
在中國養老之路的探索中，出現虧損很正常。但虧損背后的問題卻值得思考。以北京市社區養老服務驛站為例，在驛站開始不久，就已有媒體指出了其問題所在，例如《中工網.養老驛站負重前行.2016-12-11》。在驛站實施的過程中，多位行業人士的調研也及時反饋了問題的存在，并提出了相關建議，例如《中健聯盟研究中心. 周末，北京的養老驛站今天休息!.養老那些事兒. 2017-01-21》《謝紅.養老社區驛站——理想很豐滿，現實很骨感.謝紅養老研究室.2017-06-20》《中國網.驛站式養老面臨五大困境陳曉烽建言六舉措.2018-01-26》等等。
歷史有重演的特性，它會一直持續到教訓被人領悟為止。德國哲學家黑格爾的著名格言好像在社區養老的發展歷史中也適用。回顧社區養老的發展歷史，從星光老年之家、托老所、農村互助幸福院、到各地大力推廣的社區養老服務機構，均是政府強力推動的結果。缺乏社會力量自發創新的政府推動帶來的結果也是驚人的相似。一些媒體的報道可窺一斑：《搜狐.調查 | 星光暗淡 134億扶老公益項目星光計劃怎么就爛尾了?.2015-09-15》《新浪網.誰該為耗資百億的星光計劃出現荒廢負責?.2015-09-21》《中國新聞網.濟南托老所叫好不叫座什么擋住了家門口的養老路.2013-12-06》《北京晚報.北京2000家托老所7年縮水至70家養老驛站痛點在哪?.2016-11-14》。
3、大多社區養老無法持續的原因？
關于已有大多社區養老服務機構無法可持續發展的原因，相關論文、新聞總結的資料已很多。這里只是將幾種典型觀點總結如下。
觀點1：企業不主動不專業
其核心觀點是企業等靠要，主動性不強，不主動開拓客戶。專業性不夠，不會研發專業的養老商品和服務。領導是恨鐵不成鋼，直想擼起袖子直接下手。
觀點2：搶占市場被迫倉促迎戰
很多企業并沒有想清楚社區養老的商業模式。但世紀潮流，浩浩蕩蕩，資源有限，先占再說。有的則是被做。領導找你談話，別給面子不要。前者在苦苦探索中走向政府購買養老服務路線。后者依托養老機構等資源，只是將社區養老當成了一個營銷渠道。
觀點3：拍腦袋的決策者+掩耳盜鈴的執行者
動輒百、千、萬工程決策者，更多是為了業績?政策制訂前是否經過獨立第三方的專業評估？各基層在執行實施規劃時，有的明明知道根本無法可持續，為什么不及時反饋糾正?
4、運營扶持政策會有效果嗎？
針對社區養老的普遍虧損，各地采取了多種辦法，其中最普遍的是政府補貼。北京市不僅創新地提出了多項運營扶持措施，例如服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼和運維支持等，而且不再區分民辦非企業與企業。其補貼依據是：驛站是政府為社區老年人提供基本養老服務的重要載體和主要途徑，是構建三邊四級養老服務體系的基層基礎，同時也承擔著部分政府基本公共服務(北京市民政局,2018)。
從公平性、效率、滿意度等方面，各種運營扶持政策肯定還會存在問題。相信未來多方面會對運營扶持政策效果開展科學評估。我們拭目以待！
我們更關注的是目前各地社區養老的方向是否正確?現在的普遍虧損是否在警示我們目前的社區養老產品模式有問題?若是，我們的運營扶持政策將會事倍功半，甚至南轅北轍。
5、未來社區養老走向何方？
社區養老本沒有路，走的人多了，便找到了路。
在近幾年堅持一線調研中，我們發現一些立足于社區養老的涉老企業，在過去多年中已經探索出了一條成熟可持續發展的路，他們在為老年人提供專業服務讓兒女放心干事業的同時，也收到了較好的經濟價值。風險投資者也已關注并開始行動。政府是否可以順水推舟，借力打力?
也有一些涉老企業創始人告訴我們：在養老產業這些年，我知道做什么會賠錢，但不知道做什么能賺錢，還在試錯中。但他們走過的彎路，很多創業者還在重復走。建議創業者多學習失敗的教訓。別人用血淚已交過的學費，您為什么還非得再交一次呢?
我們也一直在尋路的過程中。從國際國內的理論研究中借鑒經驗，從一線實踐調研中尋找規律。一些研究結論已在多地的養老規劃或實施方案中進行了實踐。其中總結的一條原則必須堅持：社區養老需因時、因地、因人而異，試點穩步推進，切不可大躍進式發展。
誰的青春不迷茫?我國在2000年才開始探索以以社區為依托的養老服務體系(國辦發〔2000〕19號)，至今才不過18年。對于我們這個多災多難的民族，相信一定有智慧能尋找到適合各地自身情況的社區養老發展之路。
6、參考文獻
《大城養老》編委會. 大城養老—上海的實踐樣本. 上海人民出版社。2017.8.
北京市民政局.關于《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》政策解讀.2018-06-06.
北京民政信息網.北京市老齡工作委員會印發《關于開展社區養老服務驛站建設的意見》的通知(京老齡委發〔2016〕8號). 2016-05-18.
中華人民共和國民政部.國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知.2011-12-28.
中國政府網.國務院辦公廳轉發民政部等部門關于加快實現社會福利社會化意見的通知(國辦發〔2000〕19號).2000-2-27.
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